Ernst Fraenkel definiert die Repräsentation des Volkes wie folgt: „Repräsentation ist die rechtlich autorisierte Ausübung von Herrschaftsfunktionen durch verfassungsmäßig bestellte, im Namen des Volkes, jedoch ohne dessen bindenden Auftrag handelnde Organe eines Staates oder sonstigen Trägers öffentlicher Gewalt, die ihre Autorität mittelbar oder unmittelbar vom Volk ableiten und mit dem Anspruch legitimieren, dem Gesamtinteresse des Volkes zu dienen und dergestalt dessen wahren Willen zu vollziehen.“ Ein idealtypisches repräsentatives Regierungssystem geht laut Ernst Fraenkel von der These eines vorgegebenen und objektiv feststellbaren Gesamtinteresses und der Hypothese aus, dass der Wille des Volkes auf die Förderung des Gesamtinteresses gerichtet sei. Man nennt dies den hypothetischen Volkswillen. In der politischen Realität allerdings ist jedes Repräsentativsystem bestrebt, den Ansichten der Volksmehrheit Rechnung zu tragen, soweit sich dies mit der Förderung des Gemeinwohls in Einklang bringen lässt.
Otto-Suhr Institut
Einzelinteressen und Gemeinwohl müssen einen Ausgleich finden
Was die meisten Menschen unter der sogenannten westlicher Demokratie verstehen ist laut Ernst Fraenkel weitgehend durch eine Angleichung englischen und französischen Staatsdenkens und staatlicher Institutionen der beiden Länder zustande gekommen. Das Bekenntnis zu einer solchen Form von Demokratie erfordert gleichermaßen die Anerkennung der Befugnisse der Bürger, ihre Interessen frei und ungehindert vertreten zu können, wie die Achtung der Rechte der Gesamtheit, den Vorrang des Gemeinwohls gegenüber allen Interessengruppen durchzusetzen. Ernst Fraenkel schreibt: „Die Aufdeckung der dialektischen Spannung zwischen Interessenpräsentation und volonté générale, das niemals endende Bemühen, mittels freier und offener Auseinandersetzungen einen Ausgleich zwischen diesen beiden Prinzipien herzustellen, bildet eines der kennzeichnenden Merkmale der westlichen Demokratie.“
Ernst Fraenkel untersucht die Geschichte der öffentliche Meinung
Ernst Fraenkel definiert die öffentliche Meinung als die unorganische Weise, wie sich das, was ein Volk will und meint, zu erkennen gibt. Was sich wirklich im Staat geltend macht, muss sich seiner Meinung nach allerdings auf organische Weise betätigen, und das ist in der Verfassung der Fall. Aber zu allen Zeiten war die öffentliche Meinung eine große Macht und ist es besonders in der Demokratie, wo das Prinzip der subjektiven Freiheit diese Wichtigkeit und Bedeutung hat. Ernst Fraenkel schreibt: „Was jetzt gelten soll, gilt nicht mehr durch Gewalt, wenig durch Gewohnheit und Sitte, wohl aber durch Einsicht und Gründe.“ Ernst Fraenkel weist auf Georg Wilhelm Friedrich Hegel hin, der die eigentliche Bedeutung der Stände darin erblickte, dass der Staat dadurch in das subjektive Bewusstsein der Bürger tritt und dass er an demselben teilzunehmen anfängt.
Otto von Bismarck und Bejamin Disraeli erneuern das Wahlrecht
Das gestörte Gleichgewicht der verschiedenen Komponenten des neuzeitlichen deutschen Regierungssystems geht laut Ernst Fraenkel auf die Frühzeit Otto von Bismarcks zurück. Damals wurde dem Parlament zwar ein sachlicher Einfluss auf die Gesetzgebung, aber kein personeller Einfluss auf die Regierung eingeräumt. Daher verkümmerte das Machtstreben der Parteien und gleichzeitig verdichtete sich ihre Tendenz zur Prinzipientreue. Ernst Fraenkel schreibt: „Ihrem weltanschaulichen Charakter entsprechend verlagerten die politischen Parteien ihr Schwergewicht vom Parlament in selbstständige Parteiorganisationen, die Instruktions- und Kontrollfunktionen über die Parlamentsfraktionen ausübten.“ Die Schwäche des Parlaments hatte demnach zwei Ursachen: erstens die zunehmende Macht der Staatsbürokratie und zweitens die sich anbahnende Stärke der Parteibürokratien. Schritt für Schritt mit der zweifach bedingten Entmachtung des Parlaments vollzog sich ein Prozess der Zersetzung der öffentlichen Meinung.
Ernst Fraenkel prüft das Verhältnis von Parlament und Bürokratie
Ernst Fraenkel kritisiert, dass in Deutschland die Tradition der großartigen Parlamentsdebatten fehlt, in denen in offener Feldschlacht um Sieg oder Niederlage einer Regierung gefochten wurde. Ebenso wenig gibt es seiner Meinung nach hierzulande die Flexibilität der parlamentarischen Taktik auf sich selbst gestellter Abgeordneter. Auch nicht vorhanden ist ein parlamentarischer Stil, der aus dem esprit de corp von Angehörigen der verschiedenen Parlamentsgruppierungen erwächst, die sich mit Augenzwinkern und Augurenlächeln zusichern, dass sie Bescheid wissen und den Comment parlamentarischer Solidarität nicht verletzen werden. Ernst Fraenkel schreibt: „Der deutsche Parlamentsstil ist von Ehrenmännern entwickelt worden, deren auf Prinzipientreue basierendem Ernst der Gedanke eines politisches Spiels als frivol erschienen wäre.“ Dazu kommt, dass seit den Tagen des Frühparlamentarismus in Deutschland, eine beispiellos hoch entwickelte Bürokratie dem Parlament, seinen Mitgliedern und Parteien, den Weg zur Exekutive versperrt hatte.
Ernst Fraenkel denkt über die Bedeutung der Öffentlichkeit nach
Unter Demokratie versteht Ernst Fraenkel ein Regierungssystem, das auf der Annahme beruht, die Förderung des Gemeinwohls sei am besten zu erreichen, wenn allen Bürgern des Gemeinwesens eine gleiche und optimale Mitwirkung bei der Bildung des Gemeinwillens gewährleistet wird. Ernst Fraenkel stellt sich allerdings die Frage, ob und wieweit die öffentliche Meinung das geeignete Mittel darstellt, um dieses Ziel zu erreichen. Der Historiker Hermann Oncken definiert die öffentliche Meinung verkürzt wie folgt: „Öffentliche Meinung ist ein Komplex von gleichartigen Äußerungen größerer oder geringerer Schichten eines Volkes über Gegenstände des öffentlichen Lebens, bald spontan hervorbrechend, bald künstlich gemacht.“ Für Ernst Fraenkel besteht jede Meinung aus purem Meinen und auf einem für wahr halten begründet. Sie beruht weder auf Glauben noch auf Wissen, weder auf Erkenntnis noch auf Offenbarung.
Die Verfassung der Weimarer Republik hatte große Schwächen
Der Jurist und Politikwissenschaftler Ernst Fraenkel vertritt die These, dass die fundamental wichtigen Entscheidungen schon gefallen waren, als die Nationalversammlung im Januar 1919 in Weimar zusammentrat. Denn es stand fest, dass Deutschland in Zukunft weder eine Monarchie noch eine Rätediktatur, sondern eine rechtsstaatliche Republik sein werde. Ernst Fraenkel fügt hinzu: „Unentschieden war hingegen, ob in der künftigen Verfassung das Schwergewicht auf der repräsentativen oder der plebiszitären Komponente des Regierungssystems liegen werde.“ Die „Denkschrift zum Entwurf des Allgemeinen Teils der Reichsverfassung“ vom 3. Januar 1919, die der Jurist und Politiker Hugo Preuß verfasst hatte, enthielt eine klare Option für das parlamentarische und gegen das präsidentielle Regierungssystem. Die Ablehnung der amerikanischen Verfassung wurde unter anderem damit begründet, dass das in den USA herrschende dualistische System zu einer geistigen Verarmung und politischen Verödung des Kongresses geführt habe.
Ernst Fraenkel seziert die Rolle des deutschen Parlaments
Im Gegensatz zum englischen beruht das kontinentaleuropäische parlamentarische Denken laut Ernst Fraenkel auf dem Gedanken der Delegation. Er zitiert L.S. Amery, der in seinem Buch „Thoughts on the Constitution“ diesen Gegensatz mit provozierender Schärfe herausgearbeitet hat. Dieser hat zwar das britische Regierungssystem ausdrücklich als Demokratie bezeichnet, aber auch gesagt: „Es ist eine Demokratie, die nicht auf Delegation, sondern auf Zustimmung beruht.“ Nach den dem kontinentaleuropäischen parlamentarischen Regierungssystem zugrunde liegenden Vorstellungen delegiert das Volk seine Machtbefugnisse seinen gewählten Repräsentanten, dem Parlament, und das Parlament delegiert sie der Regierung mit der Wirkung, dass das Volk sich durch Vermittlung seines Parlaments selbst regiert. Das Parlament präsentiert also einen vorgegebenen Allgemeinwillen des Volkes. Es ist nur dazu berufen, diesen zu finden, aber nicht zu formen.