Ernst Fraenkel definiert die Repräsentation des Volkes wie folgt: „Repräsentation ist die rechtlich autorisierte Ausübung von Herrschaftsfunktionen durch verfassungsmäßig bestellte, im Namen des Volkes, jedoch ohne dessen bindenden Auftrag handelnde Organe eines Staates oder sonstigen Trägers öffentlicher Gewalt, die ihre Autorität mittelbar oder unmittelbar vom Volk ableiten und mit dem Anspruch legitimieren, dem Gesamtinteresse des Volkes zu dienen und dergestalt dessen wahren Willen zu vollziehen.“ Ein idealtypisches repräsentatives Regierungssystem geht laut Ernst Fraenkel von der These eines vorgegebenen und objektiv feststellbaren Gesamtinteresses und der Hypothese aus, dass der Wille des Volkes auf die Förderung des Gesamtinteresses gerichtet sei. Man nennt dies den hypothetischen Volkswillen. In der politischen Realität allerdings ist jedes Repräsentativsystem bestrebt, den Ansichten der Volksmehrheit Rechnung zu tragen, soweit sich dies mit der Förderung des Gemeinwohls in Einklang bringen lässt.
politische Wissenschaft
Einzelinteressen und Gemeinwohl müssen einen Ausgleich finden
Was die meisten Menschen unter der sogenannten westlicher Demokratie verstehen ist laut Ernst Fraenkel weitgehend durch eine Angleichung englischen und französischen Staatsdenkens und staatlicher Institutionen der beiden Länder zustande gekommen. Das Bekenntnis zu einer solchen Form von Demokratie erfordert gleichermaßen die Anerkennung der Befugnisse der Bürger, ihre Interessen frei und ungehindert vertreten zu können, wie die Achtung der Rechte der Gesamtheit, den Vorrang des Gemeinwohls gegenüber allen Interessengruppen durchzusetzen. Ernst Fraenkel schreibt: „Die Aufdeckung der dialektischen Spannung zwischen Interessenpräsentation und volonté générale, das niemals endende Bemühen, mittels freier und offener Auseinandersetzungen einen Ausgleich zwischen diesen beiden Prinzipien herzustellen, bildet eines der kennzeichnenden Merkmale der westlichen Demokratie.“
Ernst Fraenkel untersucht die Geschichte der öffentliche Meinung
Ernst Fraenkel definiert die öffentliche Meinung als die unorganische Weise, wie sich das, was ein Volk will und meint, zu erkennen gibt. Was sich wirklich im Staat geltend macht, muss sich seiner Meinung nach allerdings auf organische Weise betätigen, und das ist in der Verfassung der Fall. Aber zu allen Zeiten war die öffentliche Meinung eine große Macht und ist es besonders in der Demokratie, wo das Prinzip der subjektiven Freiheit diese Wichtigkeit und Bedeutung hat. Ernst Fraenkel schreibt: „Was jetzt gelten soll, gilt nicht mehr durch Gewalt, wenig durch Gewohnheit und Sitte, wohl aber durch Einsicht und Gründe.“ Ernst Fraenkel weist auf Georg Wilhelm Friedrich Hegel hin, der die eigentliche Bedeutung der Stände darin erblickte, dass der Staat dadurch in das subjektive Bewusstsein der Bürger tritt und dass er an demselben teilzunehmen anfängt.
Der Liberalismus verbündet sich mit der Arbeiterklasse
Der Liberalismus wollte die Kultur außerhalb des Staats ansiedeln. Davon abgesehen wollte er den Staat nicht vernichten, sondern begnügte sich laut Otto Kircheimer damit, in ihm eine seiner ökonomischen Position äquivalente Machtstellung zu erringen. In diesem Kampf, der immer voll Respekt und geheimer Bewunderung für die diesen Staat repräsentierenden Mächte blieb, war die Waffe des Liberalismus die Konstitution. Otto Kirchheimer schreibt: „Der geringe politische Eigengehalt des Liberalismus ließ ihn in Frankreich zweimal dem Machtwillen eines Napoleon unterliegen, während er in Deutschland in vorbismarckscher und Bismarckscher Zeit seine Selbstständigkeit gegenüber der Staatsmacht immer wieder preisgab.“ Die Konstitution und der Rechtsstaatsgedanke überhaupt, in die der Liberalismus laut Otto Kirchheimer ein ihre wahre Bedeutung weit übersteigertes Vertrauen setzte, sollte ihm dazu verhelfen, die herrschenden Adelsschichten auf einen genau festgelegten Tätigkeitsbereich festzulegen.
Otto von Bismarck und Bejamin Disraeli erneuern das Wahlrecht
Das gestörte Gleichgewicht der verschiedenen Komponenten des neuzeitlichen deutschen Regierungssystems geht laut Ernst Fraenkel auf die Frühzeit Otto von Bismarcks zurück. Damals wurde dem Parlament zwar ein sachlicher Einfluss auf die Gesetzgebung, aber kein personeller Einfluss auf die Regierung eingeräumt. Daher verkümmerte das Machtstreben der Parteien und gleichzeitig verdichtete sich ihre Tendenz zur Prinzipientreue. Ernst Fraenkel schreibt: „Ihrem weltanschaulichen Charakter entsprechend verlagerten die politischen Parteien ihr Schwergewicht vom Parlament in selbstständige Parteiorganisationen, die Instruktions- und Kontrollfunktionen über die Parlamentsfraktionen ausübten.“ Die Schwäche des Parlaments hatte demnach zwei Ursachen: erstens die zunehmende Macht der Staatsbürokratie und zweitens die sich anbahnende Stärke der Parteibürokratien. Schritt für Schritt mit der zweifach bedingten Entmachtung des Parlaments vollzog sich ein Prozess der Zersetzung der öffentlichen Meinung.
Klaus von Beyme prüft die Verflechtung von Politik und Medien
Neben den direkten Einflüssen durch die Politik der Parteien entwickeln sich Verflechtungen zwischen Politik und Medien durch die ständige Ausweitung ihrer Kommunikation. Gefälligkeitsjournalismus ist bei weitem keine Seltenheit. Die Eliten sitzen sozusagen in einem Boot. Klaus von Beyme weist darauf hin, dass in Europa schon darüber diskutiert wird, ob die Medienvertreter nicht schon ein Teil der politischen Klasse sind. Der Politikwissenschaftler schreibt: „Je mehr die entideologisierte Politik über Ereignisse und Personen vermittelt wird, umso mehr wächst die Tendenz in den Medien, Kooperation statt Kontrolle zu suchen.“ Dazu kommt ein weiterer Punkt. Je professioneller die Medienarbeit der Regierung und der Parteien wurde, desto stärker wurde die Tendenz der Journalisten, angesichts der Überflutung mit Informationen schlicht die offizielle Verlautbarung in großen Teilen zu übernehmen. Der deutsche Politikwissenschaftler Klaus von Beyme war von 1974 bis 1999 Professor am Institut für Politische Wissenschaft der Ruprecht-Karls-Universität Heidelberg.
Politische Parteinen dominieren den demokratischen Staat
In einer entwickelten Demokratie müssen bei einer Analyse der politischen Klasse die Parteien ins Zentrum der Betrachtung gerückt werden. Ein großer Teil der Prozesse, die eine abgehobene politische Klasse erkennbar werden lassen, spielen sich im Bereich des Parteienstaats ab. Frühere Theorien über Eliten untersuchten Parteien meist von der inneren Organisation her, um den alles durchdringenden Prozess der Bürokratisierung in der Gesellschaft zu belegen. Heute funktioniert das nicht mehr. Klaus von Beyme fordert daher: „Eine zeitgemäße Theorie der politischen Klasse muss sich vor allem mit der Außenwirkung der Parteienorganisation befassen. Ins Zentrum rückt die Kolonialisierung von Staat und Gesellschaft durch die Parteien.“ Der deutsche Politikwissenschaftler Klaus von Beyme war von 1974 bis 1999 Professor am Institut für Politische Wissenschaft der Ruprecht-Karls-Universität Heidelberg.
Ernst Fraenkel prüft das Verhältnis von Parlament und Bürokratie
Ernst Fraenkel kritisiert, dass in Deutschland die Tradition der großartigen Parlamentsdebatten fehlt, in denen in offener Feldschlacht um Sieg oder Niederlage einer Regierung gefochten wurde. Ebenso wenig gibt es seiner Meinung nach hierzulande die Flexibilität der parlamentarischen Taktik auf sich selbst gestellter Abgeordneter. Auch nicht vorhanden ist ein parlamentarischer Stil, der aus dem esprit de corp von Angehörigen der verschiedenen Parlamentsgruppierungen erwächst, die sich mit Augenzwinkern und Augurenlächeln zusichern, dass sie Bescheid wissen und den Comment parlamentarischer Solidarität nicht verletzen werden. Ernst Fraenkel schreibt: „Der deutsche Parlamentsstil ist von Ehrenmännern entwickelt worden, deren auf Prinzipientreue basierendem Ernst der Gedanke eines politisches Spiels als frivol erschienen wäre.“ Dazu kommt, dass seit den Tagen des Frühparlamentarismus in Deutschland, eine beispiellos hoch entwickelte Bürokratie dem Parlament, seinen Mitgliedern und Parteien, den Weg zur Exekutive versperrt hatte.
Ernst Fraenkel denkt über die Bedeutung der Öffentlichkeit nach
Unter Demokratie versteht Ernst Fraenkel ein Regierungssystem, das auf der Annahme beruht, die Förderung des Gemeinwohls sei am besten zu erreichen, wenn allen Bürgern des Gemeinwesens eine gleiche und optimale Mitwirkung bei der Bildung des Gemeinwillens gewährleistet wird. Ernst Fraenkel stellt sich allerdings die Frage, ob und wieweit die öffentliche Meinung das geeignete Mittel darstellt, um dieses Ziel zu erreichen. Der Historiker Hermann Oncken definiert die öffentliche Meinung verkürzt wie folgt: „Öffentliche Meinung ist ein Komplex von gleichartigen Äußerungen größerer oder geringerer Schichten eines Volkes über Gegenstände des öffentlichen Lebens, bald spontan hervorbrechend, bald künstlich gemacht.“ Für Ernst Fraenkel besteht jede Meinung aus purem Meinen und auf einem für wahr halten begründet. Sie beruht weder auf Glauben noch auf Wissen, weder auf Erkenntnis noch auf Offenbarung.
Ernst Fraenkel seziert die Rolle des deutschen Parlaments
Im Gegensatz zum englischen beruht das kontinentaleuropäische parlamentarische Denken laut Ernst Fraenkel auf dem Gedanken der Delegation. Er zitiert L.S. Amery, der in seinem Buch „Thoughts on the Constitution“ diesen Gegensatz mit provozierender Schärfe herausgearbeitet hat. Dieser hat zwar das britische Regierungssystem ausdrücklich als Demokratie bezeichnet, aber auch gesagt: „Es ist eine Demokratie, die nicht auf Delegation, sondern auf Zustimmung beruht.“ Nach den dem kontinentaleuropäischen parlamentarischen Regierungssystem zugrunde liegenden Vorstellungen delegiert das Volk seine Machtbefugnisse seinen gewählten Repräsentanten, dem Parlament, und das Parlament delegiert sie der Regierung mit der Wirkung, dass das Volk sich durch Vermittlung seines Parlaments selbst regiert. Das Parlament präsentiert also einen vorgegebenen Allgemeinwillen des Volkes. Es ist nur dazu berufen, diesen zu finden, aber nicht zu formen.